Награды за гражданскую службу
Гражданские чины и низшие служители за отличия и усердие в службе представлялись к государственным наградам. Как писал чиновник особых поручений при начальнике главного управления почт и телеграфов Н.Н. Трофимов, по состоянию на март 1916 года в империи существовало 12 видов наград. Перечислим их с соблюдением очередности и стиля того времени.
«Жалуемые за отличия Высочайшие награды суть: 1) объявление высочайших е.и.в. благодарности и благоволения; 2) чины; 3) ордена; 4) назначение аренд; 5) подарки от Высочайшего е.и.в. имени; 6) единовременные денежные выдачи; 7) звания личного и потомственного почетного гражданства; 8) медали; 9) кафтаны; 10) зачет в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных установлениях, а равно времени состояния на государственной службе без права на чинопроизводство; 11) предоставление прав государственной службы лицам, этими правами не пользующимися, и 12) несчитание судимости препятствием к наградам и другим преимуществам по службе».
При назначении аренд после 1837 года учитывалось, что награждение землями было прекращено. Вместо этого обычно на 12 лет выдавались арендные деньги. Подарками от Высочайшего е.и.в. имени с вензельным изображением императора награждались чиновники, состоявшие в должности или в гражданских чинах не ниже V класса. Остальным чаще всего вручались серебряные часы с наградными надписями; жетоны "За отличные успехи"; золотые часы с изображением государственного герба; портсигары и иконы с драгоценными камнями.
Распространенной наградой были разовые денежные выдачи (денежные награды), которые, как правило, не превышали годовой оклад жалованья награждаемого. В качестве награды применялся «зачет в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях, в правительственных и общественных установлениях, а равно времени состояния на государственной службе без права на чинопроизводство». Разрешалось засчитывать в действительную госслужбу каждый раз не более трех лет. При этом зачтенный временной период не учитывался при получении пенсии от казны.
В наградной системе империи с давних пор сохранялось награждение кафтанами, которые выдавал кабинет е.и.в. Существовало 4 вида кафтанов: 1) простые, 2) мастерские, 3) почетные и 4) нарядные. Шились они из сукна и, по особым Высочайшим повелениям, из бархата и парчи. Украшались по образцам и отсылались местному начальству пожалованных лиц. Кафтаны выдавались готовыми либо несшитыми, с приложением всех необходимых украшений и денежной суммы на шитье. Такая награда применялась, например, для должностных лиц волостного и сельского управления государственных крестьян в Сибири и вручалась в виде форменных кафтанов.
Все императорские награды должны были обеспечивать оптимальное сочетание двух базовых основ построения системы госслужбы – заслуги и выслуги. Такой подход был заложен в «Правила об испрошении высочайших наград». После очередной реорганизации в 1874 году в основу наградной системы было включено соотношение общего числа служащих в ведомстве к выделяемому ему ежегодно количеству наград. Это позволяло увеличивать число награжденных служащих по мере роста их общего числа, но снижало значение наград. Такой подход применялся лишь при получении так называемых «обычных наград». При этом, в целом по стране соотношение числа награжденных и числа служащих составляло 1: 20. Однако такое соотношение было принято для центрального госаппарата. А для местного уровня оно было другим — 1: 40. Кстати, самой высокой была норма наград в учебных заведениях, где она составляла 1 награду на 8 служащих.
Для поощрения низших служителей предусматривались также награждения медалями.
Ордена и чины за служебные отличия
Награждение орденами и чинами было наиболее распространенным. Обе награды были взаимозависимы. Так, полученный орден, как правило, приближал к следующему чину. А более высокий чин предполагал награждение более статусным орденом или его более высокой степенью. В некоторых министерствах и ведомствах допускалось производство служащих в классы двумя — тремя чинами выше занимаемых ими должностей (до статского советника включительно).
Ордена «испрашивались» последовательно, начиная с ордена Св. Станислава 3-й степени. Сроки между наградами до ордена Св. Станислава 1-й степени включительно обычно составляли 3 года. Затем они увеличивались до 4-5 лет, в зависимости от статута ордена и его степени. При благоприятном стечении обстоятельств беспорочной службы и благоволении начальства чиновник мог примерно за 25 лет заслужить 3 ордена разных степеней, которые составили бы 7 орденских наград. При этом для получения некоторых орденов необходимо было занимать соответствующие должности и иметь требуемые классные чины. Так, наградными правилами запрещалось испрашивать ордена Св. Анны 3-й степени для должностей и чинов ниже Х класса, а также Св. Станислава 2-й степени и Св. Анны 2-й степени ниже чинаVIII класса.
При награждениях «за выдающиеся отличия», начиная с 1874 года, была введена фиксированная норма, не зависевшая от числа служащих в ведомстве. В среднем одна награда в этой категории полагалась на 304-х госслужащих, однако расхождения по отдельным ведомствам были весьма значительны. Так, в наилучшем положении по наградам «за выдающиеся отличия» оказалось министерство путей сообщения (1 награда на 72 служащих), а в наихудшем – минфин (1 на¬града на 812 чиновников).
В августе 1827 года был учрежден Знак отличия беспорочной службы за 15 и более лет (по пятилетиям) нахождения в классных чинах. Получение знака было условием награждения очередным орденом. С мая 1859 года знак стал вручаться только за выслугу не менее 40 лет.
Обретение дворянства чинами и орденами
Дворянство в империи разделялось на 2 категории: личное и потомственное.
Личное дворянство обреталось по 2-м основаниям: 1) пожалованием онаго; 2) чинами по службе и орденами. К высшему сословия причислялся каждый получивший 1-й обер-офицерский чин на военной службе или гражданский чин IX класса.
Дворянство потомственное имело 6 разрядов: 1) дворянство жалованное или действительное; 2) дворянство военное; 3) дворянство по чинам, получаемым в службе гражданской и по орденам; 4) иностранные роды; 5) титулами отличенные роды; 6) древние благородные дворянские роды. Потомственное дворянство приобреталось: 1) пожалованием онаго; 2) чинами в службе; 3) пожалованием российского ордена.
За служебные отличия его можно было получить только на действительной службе, достигнув чина действительного статского советника. При этом личные дворяне, чтобы обрести потомственное дворянство, должны были проходить тот же путь по чинам и орденам. Например, стать потомственным дворянином, как отмечал Н. Трофимов, мог любой кавалер российских орденов 1-х степеней или ордена Св. Владимира первых 3-х степеней. Кстати, если гражданский чин действительного статского советника был получен при отставке, то потомственное дворянство не обреталось и «гражданский генерал» оставался в статусе личного дворянства.
М.М. Сперанский в своем Плане государственного преобразования (1809 г.), рассматривая пути улучшения качественного состава дворянства, отмечал, что дворянство личное не простирается далее одного лица и приобретается службою. При этом личное дворянство не превращается в потомственное одним совершением службы – «к сему потребны особенные заслуги». Потомственное дворянство даруется и удостоверяется особенным дипломом.
Нищая чиновная власть
Несмотря на определенные перспективы и возможности продвижения на госслужбе, чиновный люд, не имевший дворянского состояния и материальных доходов, жил в стесненных финансовых условиях. Особенно в своем низовом, наиболее массовом составе. В сословном и имущественном отношении они значительно отличались от высшей и средней бюрократии в центре и на местах. В сословном отношении в разные годы от 50 до 84% гражданских служащих дворянами не были. Например, в середине XVIII века преобладающее большинство чиновников находилось на низших ступенях служебной лестницы и принадлежало к непривилегированным сословиям. Интересные показатели численности чиновников приводит В. Зубов: в 1755 году в империи насчитывалось 5379 гражданских чинов всех классов, а уже к концу XVIII века их ежегодная численность составляла примерно 15-16 тыс. человек. К середине XIX века она превысила 86 тыс. гражданских чиновников и служителей, не считая более 4-х тыс. отставных военных, определившихся на гражданскую службу. При этом канцелярские служители составляли примерно 35% от общего числа госслужащих империи. На рубеже XIX – XX веков, по данным Н. Рубакина, общая численность гражданских чинов и канцелярских служащих составила 435818 чел. Однако надо отметить, что приводимая в литературе и источниках численность госаппарата Российской империи не всегда учитывает того, что в разные годы существовало значительное число «неучтенных чиновников», относившихся к категории «причисленных» и «сверх штатных». Их не включали в штатные расписания учреждений и ведомств. Они не упоминались в денежных ведомостях, поскольку служили без получения жалованья. Лишь иногда им выплачивались разовые денежные вознаграждения. Однако все они имели право, наряду со штатными классными чинами, на получение наград и очередных чинов. Вполне очевидно, что в такой ситуации они должны были иметь какие-то иные источники доходов.
А для основной массы гражданских чинов и низших служителей единственным источником существования было жалованье.
При Петре I, как отмечает Л. Писарькова в журнале «Отечественные записки», жалованье было назначено всем категориям служащих, включая подьячих. его величина фиксировалась законом и уже не зависела, как прежде, от воли начальника. По сравнению с концом XVII века оклады заметно выросли. В губернских учреждениях секретарь (бывший дьяк) получал 120 рублей, а канцелярские служители (бывшие подьячие) от 15 до 60 рублей в год. В столице оклады были примерно в 2 раза выше. Величина коллежских окладов зависела не только от должности, но и от подданства служащего. Иностранцы, приглашенные на службу Петром I, получали за свою работу в два-три раза больше, чем русские чиновники.
Однако в первой четверти XVIII века материальное положение большинства из них снова ухудшилось. Это было вызвано падением курса рубля, подешевевшего за годы правления Петра I почти в 2 раза. В результате в 1720-е годы дневной заработок в 5 копеек (18 рублей в год) едва обеспечивал существование одного человека. Даже на содержание одного солдата казна выделяла больше — около 8 копеек в день, или почти 29 рублей в год.
Другой причиной была систематическая невыплата жалованья. В условиях хронического дефицита бюджета правительство рассматривало жалованье гражданских служащих как некий финансовый резерв. Так, в 1723 году специальным указом предписывалось в случае нужды в пополнении казны «разложить оную сумму на всех чинов всего государства, которые жалованье получают». И в том же году у служащих была вычтена четвертая часть денежного годового оклада и удержан весь хлебный оклад. В связи с отсутствием денег в казне губернским чиновникам не платили жалованье годами или выдавали его натурой.
Дальше – больше. С конца 1724 года в целях экономии казенных средств оклады гражданских служащих были заметно урезаны: в коллегиях они теперь составляли 50% жалованья, получаемого в армии, а в местных канцеляриях — только четверть от армейских окладов и рационов. Более того, в 1727 году власти вообще отменили выплату казенного жалованья чиновникам низового уровня, разрешив им кормиться за счет сборов с просителей. Так фактически на государственном уровне были узаконены взятки, подношения и поборы. Такой подход к оплате чиновников на гражданской службе продолжался более 40 лет, вплоть до введения новых штатов в 1763 году. Только с той поры гражданская служба вновь стала оплачиваемой.
Чиновники и канцеляристы на подработке
Однако уже с начала XIX века в связи с падением в 4 раза курса бумажных денег, которыми выплачивали жалованье и пенсии, материальное положение чиновников вновь стало ухудшаться. В результате в 1811 году чиновники получали только четвертую часть жалованья, предусмотренного штатами 1763 года. Многие из них были вынуждены пойти на подработку: служить лакеями, кучерами, сторожами, швейцарами, получая за эту работу больше, чем на государственной службе. Например, жалованье швейцара в те годы составляло примерно 203 рубля, кучера — 401, лейб-лакея — 463 рубля, тогда как даже оклад канцелярского служителя министерства не превышал 200 рублей в год. Однако в 1815 году гражданским служащим было запрещено исполнять одновременно несколько должностей, что лишило их возможности содержать себя честным путем.
К середине XIX века оклады чиновников заметно выросли, но повышение их было относительным. Так, если в 1806 году оклад в 600 рублей ассигнациями равнялся 438 серебряным рублям, то в 1829 году, повышенный до 1 200 рублей, он соответствовал только 320 рублям серебром.
Для большинства чиновников прожить на одно жалованье было трудно, а содержать семью практически невозможно. Содержать семейство на среднем уровне в столице можно было лишь при доходах не меньше 6 000 рублей в год, что соответствовало жалованью директора департамента министерства. В 1820-е годы высший оклад опытного канцеляриста в губернии составлял 20 рублей в месяц, а столоначальника губернского правления — 33 (с 1805 года жалованье выдавалось ежемесячно).
Жалованье канцелярских служащих было более чем скромным. Минимальные оклады получали копиисты. Ситуацию осложняло то обстоятельство, что оклады низших служителей не были фиксированными. Жалованье определялось начальством «по трудам и достоинству» из сумм, выделяемых на канцелярские расходы. Для содержания сверхштатных канцеляристов часто штатный оклад одного делился на нескольких «вне табельных» служителей. Численность служащих также определялась волей начальника, который мог «их по количеству дел прибавить или убавить, только бы штатной суммы не превосходили». Решение «кадрового вопроса» за счет дробления окладов заставляло служащих искать дополнительные источники существования.
В 1827 году оклады канцелярских служителей были увеличены. Они стали получать деньги на питание и обмундирование. Но денег все равно не хватало. Такое положение порождало мздоимство даже на самом нижнем уровне гражданской службы. «Правительство искушает честность, оставляя ее в бедности», — писал по этому поводу еще в 1803 году публицист и директор Царскосельского лицея В. Ф. Малиновский. С той поры в империи мало что переменилось.
Бедность во власти стала предлогом всех лихоимств
А. С. Пушкин в «Заметках по русской истории XVIII века» (1822) бюрократию периода правления Екатерины II — 1762 — 1796 годов охарактеризовал одной фразой: «От канцлера до последнего протоколиста все крало и все было продажно». Вместе с тем, в статье 705 Устава о службе перечислялись 9 качеств каждого лица, претендующего на гражданскую должность в аппарате власти и государственного управления. Под номером 7 здесь указывалось, что госслужащий должен проявлять «честность, бескорыстие и воздержание от взяток».
Однако «беспросветная бедность» и отсутствие надлежащего контроля за деятельностью правительственного аппарата порождало беззаконие и взяточничество. Пагубные последствия этих явлений для общества и меры, необходимые к «истреблению лихоимства», неоднократно обсуждались в Сенате и в специально созданных комиссиях. Взятки признавались злом, но при низком жалованье служащих — злом неизбежным и неискоренимым. Как отмечалось в «Записке» созданного в 1827 году Комитета для соображения законов о лихоимстве, «...близкое к нищете положение большей части посвящающих себя гражданской службе часто самого благорасположенного и лучшей нравственности чиновника невольным образом превращает во врага правительству...». XIX век не смог избавить правительственный аппарат от этих пороков. «Крадут», — определил происходящее в Российской империи в 1810-е годы Н. М. Карамзин.
По собранным при Николае I данным о взятках губернаторов, оказалось, что не злоупотребляли своим служебным положением только два губернатора: киевский И. И. Фундуклей и ковенский А. А. Радищев. «Что не берет взяток Фундуклей, — заметил Николай I, — это понятно, потому что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит, он чересчур уж честен».
Эта фраза императора вошла в отечественную историю.
Продолжение следует…
- Автор:
- Михаил Сухоруков
- Использованы фотографии:
- histrf.ru
- Статьи из этой серии:
- Чины и пенсии за службу гражданскую. Часть 1
Чины и пенсии за службу гражданскую. Часть 2
Свежие комментарии